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反腐败斗争与中国特色社会主义建设(上篇)
   ——党的十八大之前的反腐败斗争
时间:2021-07-21 文章来源:农村工作通讯-中国农村网 文章作者: 【 字体:  】 打印本页
  习近平总书记指出:“要把新时代坚持和发展中国特色社会主义这场伟大社会革命进行好,我们党必须勇于进行自我革命,把党建设得更加坚强有力。”“在新时代,我们党必须以党的自我革命来推动党领导人民进行的伟大社会革命。”分析中国反腐败斗争与中国特色社会主义事业之间的关系,不仅是一个重要的理论问题,也是一个重要的现实问题。这个问题需要从学习党领导下的反腐败斗争历程来回答。从党的十四大首次提出在全党开展反腐败,已经走过近三十载。本文以上、下两篇,分别梳理分析党的十八大前后的反腐败斗争,揭示其对推进中国特色社会主义建设的作用。

  1978年12月召开的党的十一届三中全会和1986年12月召开的六届全国人大常委会第十八次会议,分别决定重建中央纪委和国家监察部。1993年2月,党中央国务院决定中央纪委和监察部合署办公,实行一套工作机构、两个机关名称、履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能。随后召开十四届中央纪委第二次全会,党中央向全党发出了深入开展反腐败的动员令。

  一、开展反腐败斗争的历史背景和内在动因

  提出在全党开展反腐败斗争,这在新中国历史上还是首次。那么,这场斗争是在一个什么样的历史背景下展开的?可以归结为三点:内有人民群众强烈愿望;外有国际局势变化;还有党中央对形势的科学判断。

  关于内有人民群众强烈愿望,深刻体现在群众对“官倒”等问题的强烈不满上。邓小平同志尖锐指出:“要整好我们的党,实现我们的战略目标,不惩治腐败,特别是党内的高层的腐败现象,确实有失败的危险。”“我们一手抓改革开放,一手抓惩治腐败,这两件事结合起来,对照起来,就可以使我们的政策更加明朗,更能获得人心。”

  关于国际局势变化。由于苏东剧变,西方加紧对我实施西化、分化战略,国际压力陡然增大。“后冷战”时期国际力量重新组合,曾经被意识形态所掩盖的腐败问题开始凸现,成为导致政府垮台、政党丧失执政地位的重要因素。同时,国际社会凝聚起共识:腐败是一个全球性的问题,与战争和贫困一样,正在对人类社会的发展构成严重威胁。

  关于党中央对形势的科学判断。一是认为党和国家机关确实存在严重的腐败现象,形势严峻;二是到了非抓不可,不抓不行的地步,否则将亡党亡国。

  反腐败斗争的内在动因,也可以归结为三点。

  一是改革开放的需要。邓小平同志明确指出:“风气如果坏下去,经济搞成功又有什么意义?”“我们要反对腐败,搞廉洁政治。不是搞一天两天、一月两月,整个改革开放过程中都要反对腐败。”因此,改革开放的命运与反腐败的成败密切相关。这就决定了反腐败不是权宜之计,策略之举,而是一项贯穿于改革开放全过程、贯穿于中国特色社会主义建设全过程的重大战略,关系着是否坚持社会主义方向。这与其他国家和地区将反腐败仅仅看作一项具体的法律行动有本质区别。

  二是建立社会主义市场经济体制的需要。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制这一目标的同时,开始在全党部署反腐败斗争。两者之间并不是偶然的巧合,而是有内在的必然性。江泽民同志指出:“加强廉政建设、反对腐败是建立社会主义市场经济体制的必要条件。”十四届中央纪委第二次全会提出:“既不能完全沿用计划经济时期反腐败思路和办法,也不能等待社会主义市场经济体制建立之后才着手去解决问题。”与许多国家和地区是在市场经济体制比较完善、法制比较健全的基础上开展反腐败不同,中国是在提出建立社会主义市场经济之初就提出反腐败斗争。两者之间的深刻关系,既规定了反腐败的历史任务,也揭示了中国市场经济的社会主义性质。

  三是党的性质宗旨决定了反腐败的必然性,党所处的历史方位决定了反腐败的格局。中国反腐败的动因,在于党的性质宗旨与腐败现象格格不入,在于党需要完成的历史使命、历史任务与腐败现象格格不入。当腐败严重侵蚀党的阶级基础和群众基础,唯有采取坚决惩治的政治决心、政治勇气。理解这一点,既是正确理解中国反腐败斗争的切入点,也是树立必胜信心的依据。

  这一时期反腐败的主题是围绕经济建设这个中心,为改革发展稳定服务;主线是探索出市场经济条件下反腐败的思路和有效办法。

  二、党的十四大期间的反腐败斗争

  十四大期间的反腐败斗争呈现出几个重要特点:

  1.寻找反腐败的切入口,保证反腐败平稳起航

  江泽民同志在中央纪委第二次全会的讲话中,提出了反腐败三项重要原则。一是紧紧围绕经济建设;二是将“三机关一部门”作为反腐败重点,即党政领导机关、司法机关、行政执法机关、经济管理部门;三是不搞群众运动。

  为保证反腐败平稳起航,二次全会明确了反腐败的切入口:抓几个严重影响经济建设和改革开放,干扰、阻碍国家宏观调控措施贯彻落实,群众反映强烈,是非界限比较清楚,便于监督检查,短期能收到明显效果的问题,扎扎实实抓出效果。重申领导干部不准经商办企业、不准在各种公务活动中接受礼金和有价证券等五条要求。其实质是确立市场经济条件下领导干部的行为准则,防止权力扭曲市场。抓住国家机关利用职权巧立名目乱收费等问题进行集中整治,不仅为企业和社会减轻了负担,也为日后实现政府权力与利益脱钩、与责任挂钩打下基础。以“三机关一部门”为重点,重点查办一批严重违纪违法案件。保证中央政令畅通和各项调控政策落实到位。

  由于工作措施得当,反腐败收到预期效果,实践证明中央关于反腐败的决策是完全正确的。在全党树立起了反腐败的信心;对维护政治稳定、推进改革开放、落实宏观调控措施,发挥了积极保障作用;初步探索了市场经济条件下反腐败的思路,避免出现反腐败和经济建设“两张皮”。

  2.确立新时期反腐败斗争三项工作格局

  1994年初召开的中央纪委第三次全会,提出反腐败三项工作格局,即:领导干部廉洁自律、查办案件、纠正行业不正之风。不仅为新时期反腐败构筑了比较稳定的工作架构,也为这项工作始终沿着正确的方向持续深入发展,避免出现大的反复奠定基础。尉健行同志后来总结说:“三项工作概括起来是两个方面,一是坚决惩治腐败分子,二是解决风气问题。”前者是建立党纪国法防线,后者是建立思想道德防线。

  这一阶段,查处了原中央政治局委员、北京市委书记陈希同案件,在党内外、国内外产生了极大震动,推动了反腐败深入发展。

  3.反腐败斗争为体制改革发挥独特的作用

  大量腐败案件揭示出一个事实:如果仅注重查办案件,不注意改革体制机制,反腐败就不可持续。1995年1月中央纪委第五次全会以后,开始从暴露出的问题入手,分析体制机制存在的漏洞,提出改进措施。比如,通过治理乱收费,督促有关部门建立规范、透明的行政事业收费办法,为以后财税管理体制改革打下基础。比如,通过典型案例剖析,提出了干部交流和轮换、民主监督、群众评议等措施;简化政府机关办事程序,推行办事程序和结果公开等。这些改革措施,客观上为建立责任政府、服务政府打下基础。还比如,通过公路“三乱”等专项治理,为形成统一开放竞争的市场体系作出贡献。再比如,通过对国有企业非正常亏损的剖析,提高全社会对腐败危害性的认识,消除腐败是经济发展“润滑剂”的错误观点。

  到十四大结束时,反腐败工作不仅为全党所认可,也赢得各方面支持。已经没有一位学者公开为腐败的效用进行辩护,没有一个党员干部公开责怪反腐败阻碍了经济发展。

  三、党的十五大期间的反腐败斗争

  这一阶段的特征是:初步探索了一条市场经济条件下反腐败斗争的路子;反腐败斗争成为推动中国改革的重要力量。

  1.反腐败斗争领导体制、工作机制的确立

  十四届中央纪委第三次全会就提出反腐败必须在党委统一领导下,党政一齐抓,纪委要担负协调职责,以及标本兼治、综合治理的思想。经过探索总结,党的十五大正式提出“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众的支持和参与”这一反腐败领导体制、工作机制,以及“标本兼治、综合治理,逐步加大治本力度”反腐败工作方针。1998年11月,党中央国务院颁布了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》,标志着全党动手抓反腐败有了制度依据,反腐败绝不只是纪委的责任。这些理论和实践成果,说明我们党初步探索出新的历史条件下反腐败的路子。

  2.用创新的精神、改革的办法从源头上解决腐败滋生的土壤

  十五届中央纪委第二次全会,首次提出“标本兼治,加大从源头上预防和治理腐败”工作部署。这些系统治理腐败的措施,客观上推动经济、政治、社会体制改革。揭示了一个现象:反腐败需要解决的问题,与建立市场经济体制必须解决的问题,存在着高度的一致性。

  比如,1998年7月,中央采取果断措施,决定军队武警政法机关不再从事经商活动。胡锦涛同志在中央召开的电视电话会议上指出:“这是新形势下加强党的建设、政权建设和军队建设,深入开展反腐败斗争的一项重大举措,对于维护社会主义市场经济秩序,保证改革开放和现代化建设的顺利发展,保证国家长治久安,具有十分重要的意义。”这项关乎国家和军队前途的工作,到2000年5月结束,历时近两年,使积累多年、社会反映强烈的问题得到较好解决,取得良好的政治、经济和社会效果。这一问题的解决,为市场主体的公平有序竞争铺平了道路。

  比如,1998年7月党中央、国务院决定在全国范围内开展一场大规模的反走私联合行动。这又是一个决定改革开放前途命运的重大事件。日益猖獗的走私犯罪,对国家经济、政治、社会造成严重危害,有使改革开放成果毁于一旦的危险。纪检监察机关会同有关部门重点查办广东湛江特大走私案、厦门远华特大走私案,不仅打击了严重走私犯罪,惩处一批高级别腐败分子,还直接推动我国海关管理体制的健全,促使外贸、外汇、金融等领域管理体制的健全。

  再比如,国有企业领域的反腐败正式提上议事日程。由于各种原因,一直没有在国有企业提出反腐败的要求。在凝聚共识的基础上,1999年1月中央纪委第三次全会,第一次提出企业党员领导干部廉洁自律四项要求。第四次全会首次就“大力加强国有企业党风廉政建设”作出部署。解决三个实质问题:一是明确国有企业领导人员在市场经济条件下的从业行为规范;二是维护国家作为出资人的权益;三是增强企业效能,提高企业的经营管理水平。这对于国有企业建立现代企业制度发挥重要的保证作用。

  3.直接推动我国重要体制改革的完成

  从铲除滋生腐败的土壤这一思路入手,从易到难、由表及里,步步深入,从十五届中央纪委第二次全会开始,主动地、不断地提出体制改革的要求。反腐败成为引领我国体制改革的重要推动力量。

  将权力与利益脱钩并与责任相连,确保权力行使以公共利益为目的。比如,从1998年5月开始,率先在公检法和工商部门全面实行行政性收费和罚没收入与所需经费“收支两条线”,以后又扩大到所有执收执罚部门。权力部门化受到遏制,为日后推行部门预算、建立公共财政体制打下基础。2000年1月第四次全会提出中央和省级以及有条件的地(市)级实行政府采购制度,以后又向全国推行,推动了《政府采购法》顺利颁布施行。此外,推动经营性土地使用权出让实行招标拍卖,推进产权市场化交易,建立工程建设项目招投标等。这些制度的推行,打破了计划经济体制下的利益格局,形成了市场配置资源条件下的新的利益格局。

  推动基层民主政治建设,引领相关体制改革。比如,在全国农村普遍推行村务公开,在政府机关推进政务公开,在企业推行厂务公开。由纪检监察机关大力推动的“三公开”,成为我国民主政治建设的一张亮丽“名片”。通过推行民主评议行风,加强了人民群众对政府机关和工作人员的监督。

  加强对审批权、财经权、人事权等的监督,促进行政管理体制改革。2000年12月召开的中央纪委第五次全会,提出了三项改革措施,即:行政审批制度改革、财政制度改革和干部人事制度改革。这些从源头上遏制腐败的改革措施,事实上触及到我国体制改革的核心。比如,行政审批制度改革就是要改变政府依靠审批管理社会事务、经济事务的旧模式,凡是可以用市场机制替代的,都要通过市场机制来处理。行政审批制度改革,促进了政府职能转变,推动《行政许可法》的制定。财政制度改革包括:全面实行“收支两条线”,非税收入全部纳入预算;推进预算管理改革,实行部门预算;实施国库集中收付,提高财政资金的效率等。这些措施是建立公共财政制度的基础。通过干部人事制度改革,形成优秀人才脱颖而出的体制,建设适应市场经济需要的高素质干部队伍。

  四、十六大期间的反腐败斗争

  随着我国加入世界贸易组织,市场经济体制不断完善和发展,对外开放进一步扩大,经济高速平稳增长,反腐败斗争也呈现出鲜明的特点。

  1.从战略高度推进反腐败制度建设

  中央纪委向党的十六大的工作报告建议:不断提高党风廉政建设和反腐败的法制化水平。2003年12月,全党期盼已久的《党内监督条例(试行)》颁布,提出了加强党内监督十项制度。修订《党纪处分条例(试行)》,以正式条例颁布。《党员权利保障条例》《行政许可法》《反洗钱法》《行政机关公务员处分条例》《政府信息公开条例》《行政监察法实施条例》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等重要法律法规集中颁布。把制度建设贯穿于反腐倡廉各个环节,成为一项需要长期坚持的有效经验。

  2.反腐败国际合作有了实质性进展

  吴官正同志曾经指出:“经济建设要全方位对外开放,反腐败也不能关起门来搞。”在经济全球化、腐败案件越来越具有跨国特征的今天,加强反腐败国际合作意义重大。这一时期取得了积极进展。2003年12月10日,我国政府代表在墨西哥的梅利达正式签署《联合国反腐败公约》,2005年10月23日,十届全国人大常委会批准该公约。反腐败公约的实施,有力地推动反洗钱法制定、刑法修改和刑事政策调整。与美国等西方国家建立起反腐败执法合作机制,不仅追回了部分流失境外的资产,惩治和震慑了腐败分子,也为深化国际执法合作提供借鉴。

  3.动员全党和全社会的力量建设惩治和预防腐败体系

  党的十六届四中全会提出了“标本兼治、综合治理,惩防并举、注重预防”反腐败方针,提出了“抓紧建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。”2005年1月,中共中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。这些文件的意义在于:反腐败斗争不仅要动员全党,还需要动员全社会的力量。

  五、党的十七大期间的反腐败斗争

  这一期间对中国特色反腐倡廉道路,反腐倡廉建设规律进行了艰苦探索,提出全面履行纪检监察职能等。

  1.积极探索反腐倡廉建设的道路和规律

  经过不懈探索,我们党对市场经济条件下开展反腐倡廉建设规律的认识不断深化。标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,建立健全惩治和预防腐败体系的要求写入十七大党章。党的十七大报告指出,要加强以保持党同人民群众血肉联系为重点的作风建设,以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设。反腐倡廉建设与思想建设、组织建设、作风建设、制度建设并列为党的五大建设,写入党的十八大党章。

  2.在创新反腐败斗争的方式方法上不断探索

  强调创新是这一时期重要特征,这给反腐倡廉建设带来了新气象。比如,通过对中央扩大内需促进经济增长、汶川特大地震抗震救灾资金物资调配等的监督检查,初步摸索了纪检监察机关对中央重大政策决定贯彻落实情况开展监督检查的办法。提出科技加制度的防治腐败措施,运用电子监察对行政审批等事项进行监控;提出在社会领域防治腐败、对制度廉洁性进行评估,开展腐败风险防控等;在打击受贿的同时,注意惩治行贿;在国家机关防治腐败的同时,注意在社会领域防治腐败等。

  3.纪检监察组织建设有针对性地得到加强

  十六届中央纪委第六次全会首次就全面履行纪检监察职能作出部署后,十七大期间继续探索。提出教育和监督、惩治和预防、查办案件和作风建设、维护纪律和畅通政令要两手抓,处理好廉政和勤政的辩证关系。随着纪检监察职能全面履行和工作领域不断拓展,组织建设的短板显现出来。有针对性采取了一些措施。比如,充实县级纪检监察机关力量,强化国有企业、金融机构和高校纪检监察机构的组织建设。加强中央巡视机构,陆续组建新的巡视组。建立国家预防腐败局,以及案件监督管理室等内设机构。培养纪检监察专业人才的中国纪检监察学院于2010年10月11日挂牌。

  回顾十八大之前二十年反腐败历史,有以下认识。

  第一,反腐败斗争与建立社会主义市场经济体制相互依托、相互促进。反腐败所要解决的深层次问题,正是建立市场经济体制所必须解决的问题;完善市场经济体制所要解决的体制制度问题,很大程度上是遏制腐败所要解决的问题。

  第二,反腐败斗争促进并保障中国特色社会主义事业发展。“党的纪律检查机关的根本职责,是保证党的政治纲领和政治目标的实现。”实践中,纪检机关牢牢把握这一正确的政治方向。比如,紧紧抓住减少政府对经济的不当干预,为市场在资源配置中起基础性作用提供保障。紧紧抓住权力监督、公开透明,促进民主政治发展。紧紧抓住廉政文化建设,为社会主义核心价值体系建设发挥引领作用。紧紧抓住改善民生、惩治损害群众利益行为,为社会建设发挥保障作用。

  第三,反腐败斗争推动着中国社会进步。改革开放是党在新的历史条件下带领人民进行的伟大社会革命。要赢得这场不断进行着的社会革命,必须加强中国共产党执政能力建设,先进性、纯洁性建设,实现“自我净化、自我完善、自我革新、自我提高”。反腐败斗争围绕党的政治主张,自觉肩负起改革开放的保障者、推动者、引领者的历史使命。

  第四,坚持党对反腐败的领导,协调各国家机关和全社会力量共同推进。反腐败斗争是与现代化建设紧密相联的政治行动,而不是纯粹的执法、司法行动。这就决定了反腐败必须坚持在党委统一领导下,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各负其责,紧紧依靠广大人民群众这一领导体制和工作机制。

  这二十年反腐败斗争史,也留下一些教训。集中体现在管党治党方面的宽松软,集中体现在形势估计上过于乐观,集中体现在工作方式方法上存在欠缺。纪检监察机关作用和威信不断提高的同时,内部也滋生起腐败现象。