建设现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，增加农业投入是建设现代农业的迫切需要。进入新阶段以来，党中央、国务院以科学发展观统领经济社会发展全局，坚持“多予少取放活”的方针，不断拓宽支农投入的领域和范围，加大对“三农”的扶持力度。“十五”时期，中央财政支农资金累计达到1.15万亿元，比“九五”时期增加了115%。2006年中央财政支农资金总规模达到3397亿元，比上年又增加了422亿元。特别是近几年实行的种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农业生产资料综合补贴以及对县乡财政的奖励补助等政策，极大地调动了农民种粮务农和地方政府重农抓粮的积极性。2006年对农民的种粮补贴、良种补贴和农机具购置补贴近190亿元，对县乡财政的奖励补助资金达到了210亿元（其中用于产粮大县的奖励资金85亿元），6亿多农民直接受益。

　　尽管国家出台的一系列支农惠农政策，取得了阶段性成效，但是要保证各项政策在较长的时期内切实得到贯彻落实并能够对农业和农村发展产生持久影响，还有许多基础性工作要做。其中，进一步健全政策执行中的监督机制显得尤为重要。由于国家支农惠农政策集中体现在财政支农政策方面，因此本文将着重就财政支农政策执行中的监督机制建设问题作一初步探讨。

　　一、监督机制：政策有效执行的基本保障

　　从政策科学的角度看，政策执行是政策方案被采纳之后，把政策所规定的内容转变为现实的过程。政策的有效执行不仅要求政策制定过程必须科学、民主，政策执行方案必须具有较高质量，而且还应具备以下条件：必要的政策资源、顺从的目标群体、正确的执行策略、合格的执行主体、有效的沟通协调、适宜的实施条件以及有效的监督机制。

　　加强对政策执行的监督，主要目的就在于消除政策失真。政策制定出来之后，关键的工作就在于正确地贯彻执行，然而，政策执行是一项极为复杂的社会实践活动，在实际的政策实施过程中，政策执行的有效性常常会由于这样或那样的原因而受到影响，甚至常常出现执行活动偏离政策目标即政策失真的不良现象，因而必须加以有效的监督。

　　政策失真一般有四种表现形式：（1）政策表面化，即政策在执行过程中只是被宣传一通，而未被转化为操作性的具体措施，使政策赤字增加；（2）政策扩大化，即政策在执行过程中附加了不恰当的内容，使政策的调控对象、范围、力度、目标超越政策原定的要求；（3）政策缺损，即一个完整的政策在执行时只有部分被贯彻落实，其余则被遗弃，使政策内容残缺不全；（4）政策替换，即政策在实施过程中被换入表面上与原政策一致，而事实上背离原政策精神的内容。上述四种政策失真的表现形式在我国各个时期执行政策过程中都程度不同地出现过。

　　产生政策失真的根源，不外乎以下两个方面：

　　（1）执行者的认知缺陷。执行者的认知缺陷具体表现为：第一，由于执行者的认识不足而导致对政策采取消极或抵触态度。在一般情况下，对政策的认识不深、理解不透或根本不理解，常常使执行者对政策贯彻执行不力，或执行有误，或采取抵触态度，进而导致不同形式的政策失真。第二，由于理解错误而导致对政策的错误执行，这种现象在一些人员素质较低的执行机构中是很常见的。从主观上说，这些执行者是愿意正确执行政策的，但是，对政策的错误理解往往造成他们错误地执行政策，进而导致各种各样的政策失真。

　　（2）政策制定者与执行者之间存在的利益差别。相比之下，政策制定者与执行者之间所存在的利益差别则是政策失真产生的更为重要的根源。从本质上说，政策就是对社会利益结构的规范，政策执行的最终结果就是对象利益的调整与稳定。政策制定的意图就在于通过对社会利益结构的确立与调整来解决现实存在的实际问题，促使社会健康发展，因而政策的实施有利于政策制定者所统辖区域的整体利益。但是，政策的有益性却并不一定存在于该区域的每一构成部分，因而政策的制定者与执行者有可能在政策上存在利益差别，政策制定者代表着区域整体的利益，而政策执行者则代表着区域局部乃至个人的利益。由于利益的至上性，使政策的制定与执行之间出现一个利益“过滤”机制。下级执行者对于上级政策往以自己的利益损益值作为对策参数，得益愈多，愈乐于执行；受损愈多，愈不乐于执行，乃至抵制、变换。由于上下级之间的主从关系，这一利益过滤机制一般不允许发生影响，但是政策内在的运行规则又迫使它必须发生影响。于是，上级政策执行过程中的“灵活性”环节，即政策的具体化、操作性便成了这种机制发挥作用的最佳机会。为了尽可能地维护局部区域乃至个人的自身利益，区域执行者总是力图修正上级乃至中央政策。当上级政策在整体上无益亦无损于包括个人利益在内的本区域利益时，下级执行者就会试图实施“怠工”，只传递政策而不实现具体化、操作化，使上级政策成为一般原则而不予执行；当上级政策虽对本区域能带来利益但仍无法满足区域利益的要求时，下级执行者就会试图在政策具体化、操作化中附加、增添超越上级政策要求的政策措施而出现扩大化失真；当上级政策只是部分地使本区域受益、部分无益时，下级执行者就会试图对政策实现局部具体化、操作化，局部“流产”，而显现政策的残缺失真；当上级政策可能会有损于区域利益，尤其是执行者个人的自身利益时，下级执行者就会千方百计地在“灵活变通”的幌子下，制定一些与上级政策表面一致而实质相悖的“对策”，出现上下政策的貌合神离，当执行者身兼目标群体和执行者双重身分且所执行的政策与其自身利益发生冲突时，尤其容易出现这种“上有政策，下有对策”的错误情形。整体与局部利益差别的客观性决定了下级执行者在政策执行的灵活性环节中具有采取使上级政策失真行为的内在冲动。政策执行所需的中介环节越多，意味着不同层次政治区域利益发生冲突的概率越大；政策执行所经受的利益过滤次数越多，执行过程所积累的失真冲动能量越大，这也就会提高政策失真的频率和幅度。由此可见，政策执行的主体与政策制定的主体之间的利益差别是导致政策失真的又一种不容忽视的根源。

　　综上所述，政策执行者的认知缺陷或政策制定者与执行者之间存在的利益博奕状况，为政策的失真提供了现实的可能性，而正是失真的这种现实可能性才决定了对政策执行活动实施有效监督的必要性。对政策执行活动实施监督的主要任务就是要按照政策标准确立统一的监督标准，发现、收集和分析政策执行行为与标准行为之间偏差的信息，采取必要的措施，及时地纠正一切违反政策执行要求或有悖于政策目标的错误行为，以保证执行活动的正常进行。

　　二、现阶段制约我国财政支农政策监督工作有效开展的主要因素

　　经过20多年的改革和发展，我国财政农业投资体制发生了深刻变化，覆盖农业生产、农民收入、农村基础设施建设、社会事业和生态环境等内容的财政支农政策体系初步形成，财政支农投入的稳定增长机制初步建立，财政支农资金的使用效率逐步提高。但在现阶段的农业投资体制特别是投资管理体制中，仍存在着一些不容忽视的问题，特别是存在着政策制定与政策执行之间的利益目标不一致的问题，从而削弱了政策的实施效果，无形中也加大了对财政支农政策实行有效监督的难度。

　　1、预算管理不严。1994年3月，八届人大二次会议通过了《预算法》，标志着我国财政资金管理进入了一个有法可依的新阶段。但是农业财政投资的预算管理却难以完全依法实施。

　　首先，预算编制的审查难以到位。各级人大对农业财政投资的预算编制的审查缺乏实质性监督。一方面，送审的预算内容过于粗放，简单粗糙，不便监督。在交人大审议之前，有一部分资金并没有落实到具体的投资项目和单位，而是在以后执行中，确定具体项目和单位。预算的粗线条和不确定性给法定的人大审核工作、审计机关的监督工作带来困难。另一方面，审查预算的时间过短，难以对预算进行较为详细的审核，使人大对农业财政支出的审查监督只能流于形式。

　　其次，预算执行过程不规范。一方面，法定预算项目常常因某些人为因素而未经法定程序进行调整、变更，“一年预算、预算一年”的现象经常出现。另一方面，农业财政投资的预算项目资金被随意进行再分配、再调整，年初安排的农业财政投资预算往往难以兑现，而且上级财政部门拨付的各项农业财政投资专款也往往被挤占，致使地方农业财政投资支出的结构比例偏低且难以扭转，影响了农业财政投资资金导向作用的发挥，也不能很好地实现政府的发展规划。预算安排的随意性，也使得预算执行监督无所适从。

　　2、执行部门分散。我国目前的财政支农资金分散在十几个不同的部门进行管理或运作。尽管相关的文件和法规对各部门的资金的职能、定位进行了规定，但由于这些规定都比较笼统，各个部门政策空间很大。在项目安排上，按照现行的预算支出分类科目，仅中央财政预算内安排的支持“三农”资金就有15类，每一类中又按不同的使用方向相应设立了具体的专项资金，仅建设性财政拨款就有农业基本建设投资(含国债资金)、农业综合开发资金、扶贫以工代赈资金、专项财政扶贫资金和财政部门直接安排支援农村生产、扶持农业产业化、农村小型公益设施建设资金等。在管理体制上，农业基本建设投资主要由发改委系统单独管理或发改委与农口主管部门共同管理；农业科研费用主要由财政部门和科技部门，或科技部门与农口主管部门共同管理；支援农村生产支出、农林水气等部门事业费、农业综合开发资金由财政部门，或财政部门与农口主管部门共同管理；农产品补贴由财政部门，或财政部门与流通主管部门共同管理。部门之间以及各部门内部机构之间，财政支农资金的分配尚未形成有效的协调机制，基本上是各自为政，资金使用分散和投入交叉重复现象比较严重。我国财政支农资金本身规模就相对比较小，投资渠道分散、管理多头，使有限的资金难以统筹安排，不利于形成整体合力，更不利于实施有效监管。

　　3、政策执行成本较高。2004年以来，国家出台了一系列对农民的直接补贴政策，虽然与国家财政收支的总额相比数量不大，但这标志着我国财政支出方向正在发生重大调整，工农城乡关系正在发生重大变革。三年来，各级政府督察力度不断加大，这些政策已经取得很好的成效。但其中存在的隐忧也不容忽视。

　　从对种粮农民的直接补贴来看，为了防止出现政策“跑、冒、滴、漏”的情况，国家要求农业补贴资金必须直补到农户。如果将直补资金作为一个收入支持政策，简单按人口平均分配，有违政策的初始目标。但是如果要实现政策初衷，粮食直补就必须在核实农作物播种面积的前提下发放，而面积核定工作涉及农村千家万户，环节多、要求高、动用人力物力多、执行成本较大。根据资料测算，每亩补贴的工作成本为1元，有的省份直补工作成本约占直补资金的10%。在实际工作中，还有一些省按农时分次发放直补款，这就进一步增加了工作量和成本。良种补贴政策的执行也存在着类似问题，由于对良种的判断存在人为因素，认定农民是否使用良种的难度很大，要严格执行这项政策，也必须付出极大的成本。以较高的成本分配很少的资金，极易发生政策变形。这一问题尽管从目前来看并不严重，但如果对政策执行的监察稍有放松，就难免会成为一个全局性的问题。

　　4、投资效益评估欠缺。各级财政在对农业投资时所关注的往往是拨付了多少款项，而对投资资金的具体运行过程却很少过问。一方面，由于资金管理权和业务管理权界定不清及主观认识上的不重视，导致财政对农业投资被挤占、挪用，资金到位率低。按照国际惯例，财政部门应该是财政对农业投资资金管理的中心，但我国的现状是资金预算、分配、拨付管理权集中在财政部门，而与项目实施过程相对应的资金使用管理权则分散在农业、林业、水利、农机等业务部门，财政部门难以对资金使用过程进行有效管理，特别是有些地方认为农业投资是软指标，投多投少没有硬性约束，于是在财政紧张的情况下，对农业投资往往不能足额到位。据统计，我国政府财政对农业投资中有将近30%不能及时到位或根本就不能到位，被短时或长期挪作他用。另一方面，由于没有一套科学规范的评估指标体系，财政对农业投资缺乏有效的评估，从而出现“高投入、低效益”的状况，造成投资的大量浪费。由此产生的影响，一是已经投入的资金因结构不合理、投向偏误、管理不善等问题而变得使用效益很低，弱化了财政投资的职能；二是这种低效益、低积累能力又反过来增加了新的、更大的投资需求，从而演化出一种“高投资－低效益－更高投资需求”的恶性循环。在缺少客观评价手段的情况下，通过从结果倒逼的方式来监督财政支农政策的执行，也难以开展。

　　由于上述问题的存在，政策失真现象在财政支农政策的执行中极易发生，加强监督机制建设势在必行；但也正是由于这些问题的存在，使我国财政支农政策执行情况的监督困难很多。近年来，尽管国家对农业的支持力度不断加大，但与加快现代农业发展、推进社会主义新农村建设的要求相比，我国现阶段的支农投入无论是在投入水平还是投入结构上，都存在着较大差距。可以预见的是，随着国力的不断增强，财政支农投入在未来一段时期内将大幅度增加。但是，如果上述问题得不到有效解决，财政支农政策的效果就难以充分体现。从这个角度看，加强财政支农政策执行中的监督机制建设，显得更加紧迫。

　　三、财政支农政策监督机制中存在的主要问题

　　从狭义的角度理解，对财政支农政策执行过程的监督只是农业财政投入监督的一个组成部分。但财政支农政策执行过程能否得到有效监督，与其它环节的监督效果相互依存、密不可分。因此从广义来讲，对财政支农政策执行过程的监督与农业财政投入监督可以等同看待。

　　农业财政投入监督是一个全方位、多层次的监督体系，它是以财政监督为主，辅以审计监督、行政监督、法律监督以及社会监督等一系列其他监督，对农业财政投资资金的分配、管理、使用以及效益评估进行全过程监督，以保障农业财政投资资金的足额重点投入，提高财政资金的使用效益，使农业财政投资在公共财政的体制框架下，发挥对农业发展的重要作用。

　　从目前来看，我国农业财政投入监督不仅面临着许多困难，监督体制本身也存在着一系列问题，制约着监督体系各环节的职能发挥

　　1、法律监督不够健全。我国目前已初步形成财政法律体制框架，但农业财政投资的立法与建立公共财政体制的要求还不相适应，突出地表现在现行有关对农业财政投资监督保障的法律规定大多散布在各相关的财政法律、法规或政策性文件之中，可操作性和权威性大打折扣，迄今尚无一部完整的、有针对性的对农业财政投资的监督职能、内容和手段等方面做出专门性规定的法律，这极不利于农业财政投资监督保障的组织和实施，严重影响了农业财政投资监督保障职能的发挥。

　　2、审计监督难以到位。目前我国农业财政投资监督的主体主要是财政部门和审计部门。由于财政部门与审计部门是平级机关，缺乏一个置于两者之上的监督机构，监督体系是不完整的。尽管按职能划分，财政部门监督是全过程监督，而审计监督是事后监督，但在实际工作中经常发生不同监督部门之间相互撞车、相互扯皮、重复检查的现象，造成物质上的浪费和监督的空当。此外，按照审计法的规定，审计机关可以独立决定审计立项，但是由于监督层级问题，当地审计机关不能对本级政府领导成员的任期经济责任直接进行监督；对本级政府部门、国有企业和事业组织领导人员的经济责任，没有党委部门的委托，审计机关不能审计；对隶属上级的单位，上级不授权，下级审计机关也不能进行审计。在双重领导体制下，省及省以下审计机关对地方的依赖大，对中央的依赖少，审计查出了问题也很难向上反映。在这种情况下，本级审计监督难以开展，上级审计监督难以到位，审计监督缺乏制度性保障，监督效果难以保证。

　　3、财政监督方式落后。农业财政投资监督仍以运动式的直接检查为主，针对事后的财务会计结果进行处理。监督方法也主要表现在针对某一事项和环节的检查，而缺乏全方位的跟踪监督，从而使被监督的客体较易摸清行动规律，躲避监督，致使一些突击性的检查活动流于形式，难以深入。同时，在组织形式上，为督促某一财政支农投资项目的执行，各地往往会成立工作组或非常设办公室，但是由于农业财政投资项目分散、涉及的管理部门多，这些机构归并起来，使农业财政投资监管的成本相对较高。

　　4、社会监督渠道较少。在法律、审计、财政监督不到位的情况下，社会监督的作用也没有充分发挥出来。虽然近年来有关部门通过在政府采购和建设中引入招投标、中介组织介入等方式，加大财政监督和检查力度，财政支农资金监督逐渐加强，但目前仍有大量的财政支农资金使用透明度不够，缺少健全的社会监督机制，导致资金浪费屡屡出现，影响了财政支农资金作用的发挥。

　　总体来看，与我国财政体制的变革相比，财政投入监督机制的建设相对滞后，这一问题在财政支农政策监督机制中也有所体现。随着我国农村经济社会的持续发展和农村改革的不断推进，适应建立公共财政的内在要求，抓紧建立完善农业财政投资监督保障体系显得尤为重要。

　　四、健全财政支农政策监督机制的基本原则和目标

　　健全财政支农政策监督机制，是一个复杂的系统过程，必须结合国外的经验、立足我国的实际，针对存在的问题，在理清思路和目标的基础上，逐步建立和完善。

　　1、基本原则

　　财政支农政策监督机制也会随着社会环境的变化做相应变动，但体系的构建应始终遵循以下原则：

　　（1）系统性原则。根据系统学原理，系统的结构决定系统的功能。在农业财政投资的监督保障体系中，系统化的监督应具备并保持合理结构，实施综合性、层次性、连续性监督。各监督主体要对监督对象的决策行为、执行情况以及执行结果实施连续监督，以避免监督过程出现断裂；不同监督主体应该明确分工，以某一环节作为主要的监督内容，以保证监督的深度和强度。在监督的不同环节，监督的具体形式可以不同，但要坚持发现决策失误必须纠正，发现政策执行偏离目标必须及时督导。在监督的全过程，除专业部门外，社会中介机构的监督以及群众监督也必不可少。农业财政投资运行一旦出现问题，监督主体应查找原因并承担相应责任。

　　（2）效率原则。农业财政投资的监督主体要以最小的成本达到最佳的目标，即目标既定成本最小化。农业财政投资监督的效率包括两个方面：一方面，监督必须以保障提高农业经济效益、促进农村社会发展为出发点，把农业财政投资资金公开，合理地进行分配和使用，以获取最佳经济和社会效益；另一方面，农业财政投资的监督不是限制监督客体的理财，而是要为增加国家财政收入，扩大财源，厉行节约，提高支出效率，创造良好的环境。

　　（3）统一领导、分级管理原则。对农业财政投资的监督既要保证理顺中央与地方之间的资金分配关系，也要保证地方财政机关行使法定职权，充分发挥其积极性，这就要求从行政监督上保障中央对财政管理坚持统一领导。各级政府、财政部门及涉农单位各司其职，各负其责，体现“集中”和“分级”的合理组合。对于诸如重点水利工程治理等由中央财政投资的项目，其状态和行为的监督就由中央财政集中负责，以体现监督的效率；对于诸如农业科研教育投资等由中央、地方共同投资的项目，就需要中央和地方各级监督主体划分监督范围，进行分级监督；对于地方财政部门投资的农业项目则由地方财政部门集中监督，充分发挥地方监督主体的功能。

　　（4）法制原则。监督主体在对农业财政投资进行监督的过程中，必须坚持依法办事原则。执法部门要严格遵守和执行国家有关财政法律法规、财政监督法规以及《农业法》等其他有关法律法规，并做到执法必严，违法必究。立法机关应该加快立法进程，制定较为完备的法律，使监督行为做到有法可依。

　　（5）独立性原则。政策监督系统，尤其是专门的监督机构，能否对政策执行活动发挥其应有的作用，在很大程度上取决于监督系统的独立程度。委托代理理论认为，由于委托人与代理人之间存在着信息不对称和利益不一致，所以容易引发道德风险和逆向选择问题，产生损害委托人利益的行为。为此，在农业财政投资的问题上，农业财政投资的决策者必须考虑监督体系的独立性问题，要把监督机构置于自己的直接指导之下，而不能完全把监督权力下放给政策执行机构，这样才能对农业财政投资政策各个环节的执行者进行有效监督，从而保障农业财政投资资金的有效运行。

　　2、国际经验

　　纵观世界各国，财政监督主要可以分为三种类型：

　　一是立法监督制度。即通过制定财政、财务管理、会计的相关法律，依法管理国家总预决算。审计机关和监督机关向国会负责。立法监督制度通常又分为两种情况：①在宪法中对财政监督作出明确规定，如英国、德国等；②在宪法作出规定的基础上，还设有专门法律，如美国、法国等。

　　二是司法监督制度。即按照宪法及其他专门法律审核国家财政预算决算、税收及财务等，掌握执法的主体是独立于行政和财务之外的审计法院，直接向议会（议院）负责，如西班牙等。

　　三是行政监督制度。即在政府领导之下，由财政部或与财政部平行的监督机构，直接管理财务行政和核实财政收支，检查处理违法行为，如前苏联及东欧国家等。

　　这些财政监督类型各有所长。立法监督型和司法监督型都具有独立性、权威性的优点，都可以避免各级财政部门的干扰，但也都存在着监督部门不能及时掌握信息，监督效率不高的弱点。行政监督型具有及时、高效等优点，但由于财政管理权与监督权“二权合一”，使监督机构和监督行为缺乏独立性、透明度和社会认同感。从各国的实践看，许多国家也并非单独采取一种监督类型，而是几种类型兼而有之。

　　3、目标模式

　　针对现阶段我国财政支农政策执行中监督机制存在的问题，比较适合我国国情的财政支农政策监督保障体系应该是由人民代表大会的宏观监督、财政部门和行政监督部门的日常监督，以及审计部门的事后监督组成，并以社会监督、舆论监督为补充、以法律监督为保障的全方位、多层次的监督保障体系。在日常监督环节引入行政监督部门，原因在于：财政部门在财政支农政策执行中兼有执行者和监督者职能，引入行政监督部门，一方面可以使行政监督能够相对独立，另一方面也可以规范财政部门自身行为，从而杜绝因部门利益而导致的政策失真。

　　在这一体系中，各级人民代表大会对预算安排进行监督，依法监督检查财政部门对农业投资预算编制的有效性、合理性和预算审批程序的合法性。财政部门围绕着对农业财政投资支出的监督管理工作展开，主要目的是尽早发现问题并及时杜绝，以保障对农业投资资金的管理水平，日常监督主要包括预算监督、财政监督、财政投资评审和财政部门的内部监督四个方面。审计部门依法对被审计单位的财政、财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性、效益性进行审查，评价责任。社会监督、舆论监督主要包括社会经济监督、群众监督和新闻媒体监督三个方面，由依据宪法和法律享有一定权利的公民、社会团体、社会中介机构、新闻媒体等履行，利用多种方式对农业财政投资从审批立项、投入运作直至最终效益评估的全过程进行监督。法律监督是从用法律手段对农业财政投资客体的经济行为和经济活动加以规范约束，为农业财政投资资金的运行提供法律保障。

　　4、近期工作重点

　　财政支农政策监督保障体系的建立和完善需要一个较长的过程，，难以一蹴而就。为保证财政支农政策能够切实落到实处，不出现偏差，在积极推进监督保障体系建立健全的同时，当前应重点做好以下几方面工作：

　　（1）减少财政分配层次，明确划分各级各部门权利责任。应重新界定中央、省、县、乡各级政府和各涉农部门在财政支农政策执行中的权利和责任，合理调整、明确划定各级政府和有关部门之间的收入和财力分配，建立健全与事权相匹配的地方财政管理体制。借鉴部分地方省管县试点以及乡财县管的成功经验，逐渐减少财政分配层次，使县财政直接与省财政发生分配关系，乡财政在条件成熟时直接作为县财政的派出机构，最大限度地提高财政分配效率。建立健全政策执行的激励机制，通过严格的测评和考核机制，使相关涉农部门更好地提高工作效率，更好地满足农民群众的要求。

　　（2）加强执法检查和政策宣传，督促支农政策的贯彻落实。要加强依法行政监管力度，各级人大、政协和政府部委要共同组织开展经常性的执法检查，要严查、严管，做到查事查人相结合。要加强监管标准建设。充实、发展和完善当前的监管内容，对监管标准明确化、具体化和简洁化。地方政府要积极开展工作，协调好各支农政策执行部门的关系，重点协调好农业与财政部门的关系，使其切实履行好各自的监督职能。应适当强化各级农业行政主管部门的监督职能，利用其专业技术和行业管理的优势，协助有关部门开展好监督工作。要加强农业政策宣传，强化民众对各项农业政策的理解，增强民众参与的主观能动性。

　　3、加快法制建设进程，为有效监管奠定制度基础。要抓紧修订和尽快出台《财政法》、《预算法》、《财政监督法》、《农业投资法》等有关农业财政投资监督的法律、法规，对财政投资的监督机构、职责和监督程序，被监督机构和人员的权利和义务，以及违反农业财政投资监督法规的处罚办法等内容，做出明确规定。有关部门要研究出台关于农业财政投资监督管理的具体政策，各地也应结合当地实际制定切实可行的地方性法规和政策措施。

　　4、健全社会监督机制，为政策的贯彻落实营造良好的舆论氛围。要建立畅通的舆论监督机制，充分利用大众传播媒介覆盖面广、传播速度快的优势，保障其“客观、公正、全面”报道政策执行情况的权利，发挥其鞭策、教育、警示和惩戒的作用。要切实尊重和保护群众参与监督的权利。群众监督主要包括举报监督、信访监督、控申监督等，政府要积极宣传社会监督的内容、形式、方法，引导鼓励社会监督，对农民通过合法渠道反映的问题要抓紧调查处理，避免问题扩大或矛盾激化，要建立严格的监督工作保密制度，维护公民合法权益。在一些与农民利益结合紧密的农业投资政策实施中，可以探索建立社会团体监督机制。建立由社会知名人士、专家、媒体记者和农民代表等组成的监督委员会，对政策的年度执行状况进行监督。

　　五、监察机关在财政支农政策落实中的职能定位

　　要保证财政支农政策监督体系具有相对的独立性，必须引入非政策执行方和被监督方的行政监督部门参与进来，以避免监督行为在立场上出现偏差。从我国目前的行政机关设置来看，监察机关应当在财政支农政策执行中主动承担起这一职能，并切实发挥出应有作用。这不仅是财政支农政策监督体系建设的需要，也是监察机关的职责所在。

　　监察机关是对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员履行职责的情况实施监察的机构。监察机关的主要职责是：监督各级政府在遵守和执行纪律、法规和人民政府的决定、命令中的问题，受理对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举，调查处理国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为等。对财政支农政策执行中有关部门和人员行为的监督，属于监察机关的职责范围。

　　监察机关一直贯穿到县（市、区），体系健全，多年来从事纪检监察工作，积累了丰富的监督、检查经验。依据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国行政监察法》，监察机关享有检查权、调查权、建议权和行政处分权，在预防和纠正政策失真方面有法律赋予的有力手段。监察机关在监督支农政策的执行情况方面，有良好的工作条件和工作手段。

　　2006年，中央出台了《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》，明确提出纪检监察机关要“围绕支农惠农政策落实情况开展监督检查。重点检查对农业和农民直接补贴政策、农村基础设施建设投入政策、农村社会事业支持政策等落实情况。” 监督支农政策的执行行为是新时期监察机关必须承担的一项任务。

　　但是，从目前来看，监察机关要切实承担起监督支农政策执行的职责，自身的能力建设还需要进一步加强。一是要提高专业素养，财政问题、投资问题、农业问题、政策评估问题等，都具有很强的专业性，由于工作性质所限，监察机关在这些领域的知识积累应当说还有所欠缺，要切实履行这一职能，还必须要加强专业学习；二是要转变工作方式，长期以来监察机关的工作较为侧重对各级领导干部违纪行为的查处，特别是对腐败行为的惩治方面，在长期的实践中，监察机关已经根据工作的需要形成了自己的一些行为习惯和特点，而这种工作惯性不一定适合对支农政策执行情况的监督，需要尽快改变；此外，监察机关以往的监督工作以事后监督为主，而对支农政策执行情况的监督主要是过程监督，因此也必须适应这一变化转变监督方式。

　　总之，落实好中央的支农惠农政策，加快现代农业发展、促进社会主义新农村建设，需要各级政府和有关部门分共同努力，监察机关在这一过程中应当承担也必须承担起相应职责，为“三农”发展提供保障。